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解读《土壤污染防治法》
信息来源: 更新时间:2020-08-07
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党的十八大以来,中央高度重视生态环境保护,将“打好污染防治攻坚战”作为新时代全面建成小康社会决胜期三大攻坚战之一。继《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》修订出台后,《中华人民共和国土壤污染防治法》于2018年8月31日经第十三届全国人大常委会第五次会议审议通过,并于2019年1月1日起正式颁布实施。


《土壤污染防治法》是我国首次制定土壤污染防治的专门法律,填补了我国污染防治立法的空白,完善了我国生态环境保护、污染防治的法律制度体系。该法就土壤污染防治的基本原则、土壤污染防治基本制度、预防保护、管控和修复、经济措施、监督检查和法律责任等重要内容做出了明确规定。制定土壤污染防治法的目的是建立相应法律制度和体系,加强工矿企业的环境监管,有效切断污染源头遏制扩大趋势,对污染土地实行分级分类管理,建立土壤污染防治技术体系,逐步推动风险管控。对有效预防与治理被污染的土壤,提高对土壤的可持续利用,实现经济、社会与环境的协调发展,具有极其重要的意义。


针对责任认定方面的问题,土壤污染防治法从两个方面进行了规定。一方面明确防止污染是全社会共同的责任,另一方面针对具体污染地块的责任也进行了明确。即“原则上是谁污染谁担责,”土壤污染具有滞后性、累积性的特点,如果发现污染的时候可能已经找不到责任人了,即无法认定责任人时,则由土地使用权人负责。土地使用权人作为权利主体,在享有使用收益处分权的同时也负有相关的义务,物权法也对此进行了规定。此外,作为土地的权利主体,无论是自己直接使用还是出租出借提供给他人使用,他对地上的活动是有影响力和支配力的。比如,他允许什么样的企业到这里开厂、开什么样的厂他是有权利支配的。此外,他也是有收益的,有收益就有责任。这部法律通过后,对我国的房地产开发也会产生一定的影响。以后房地产开发者在接受土地时,就应当注意这个地块的污染情况,房地产开发者对有污染风险的地块要开展调查、评估等一系列活动。对已经列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块,不能开工建设任何与风险管控、修复无关的项目,不得作为住宅、公共管理与公共服务用地,除非达到要求移除名录之后才可以。


为了防止土壤污染无人担责或防治工作无人负责的情况发生,土壤污染防治法在总则中明确规定,任何组织和个人都有保护土壤、防止土壤污染的义务。土地使用权人从事土地开发利用活动,企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动,应当采取有效措施,防止、减少土壤污染,对所造成的土壤污染依法承担责任。地方各级政府应当对本行政区域土壤污染防治和安全利用负责。


具体规定是:一是针对污染地块,首先是土壤污染责任人担责。法律规定,土壤污染防治坚持污染担责的原则,土壤污染责任人负责有实施土壤污染风险管控和修复的义务。这也是环境保护领域的一项基本原则。地方人民政府生态环境主管部门因实施或者组织实施土壤污染风险管控等活动所支出的费用,由土壤污染责任人承担。二是土壤污染责任人无法认定的,土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复,这主要体现在建设用地。三是对于土壤污染责任人不明确或者存在争议的,农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定,建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。这个“认定”过程也不是随意的,而是要按照法定程序进行的,法律要求国务院生态环境主管部门会同有关部门制定认定办法,按照认定办法的规定来进行认定,通过程序正义保障实质正义。


为保障农业生产环境安全,《土壤污染防治法》《土壤污染防治行动计划》进行了专门的制度安排,即建立农用地分类管理制度,对轻度和中度污染的耕地,划为安全利用类;重度污染的,划为严格管控类。

对安全利用类耕地,制定实施受污染耕地安全利用方案,采取农艺调控、替代种植等措施,降低农产品超标风险。

加强对严格管控类耕地的用途管理,依法划定特定农产品禁止生产区域,严禁种植食用农产品;制定实施重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划。


土壤污染防治法的颁布实施,并不意味着我国将展开被污染土地的大修复。《土壤污染防治法》不主张盲目地大治理、大修复。这个思路汲取了国外几十年的经验和教训,也符合我国现有的国情。也是土壤污染防治的一大特点。比如对于受污染农用地,可以通过农艺调控,替代种植,还有种植结构调整、退耕还林还草等措施,实现土壤的安全利用,对于受污染建设用地,采取消除或减少土壤污染的修复措施可以防控风险;在彻底消除污染不具有经济技术可行性的情形下,采取隔离等切断或控制暴露途径的措施,也可以防控风险。

《土壤污染防治法》的“最强”体现在那些方面?

一是在理念上遵循预防为主、保护优先的原则,强化源头预防,减少污染产生。比如,法律创设了土壤污染重点监管单位名录,并规定重点监管单位应当严格控制有毒有害物质排放,建立土壤污染隐患排查制度,制定实施自行监测方案。二是在制度上建立和完善土壤污染责任机制。比如,法律规定了土壤污染责任人负有实施风险管控和修复的义务;土壤污染责任人无法认定的,由土地使用权人实施风险管控和修复;土地污染责任人应当承担实施风险管控和修复的费用。


此外,针对一些企业弄虚作假、逃避责任的情况,《土壤污染防治法》对土壤污染防治违法行为实行严惩重罚。对污染土壤的违法行为设定了严格的法律责任。比如,对未按照规定进行风险管控或修复等违法行为,实行“双罚制”,既对违法企业给予处罚,也对企业有关责任人员予以罚款。

对专门从事土壤污染状况调查、风险评估、效果评估活动的单位出具虚假报告的违法行为,情节严重的,永久性禁止从事相关业务;并规定对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款,情节严重的,十年内禁止从事相关业务,构成犯罪的终身禁止从事相关业务。


同时,规定这些单位与委托人恶意串通,出具虚假报告,造成他人人身或者财产损害的,还应当与委托人承担连带责任。对严重的污染土壤违法行为,依法追究刑事责任等。

《土壤污染防治法》还明确规定了举报奖励制度,对实名举报并查证属实的,给与奖励。从《土壤污染防治行动计划》到《土壤污染防治法》,更加有利于保护和改善生态环境,防治土壤污染,保障公众健康,推动土壤资源永续利用,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展。

 

案例一:聊城市人民检察院诉路荣太土壤污染民事公益诉讼案
【基本案情】

2014年12月至2015年10月,路荣太在未经相关部门审批且不具备清洗资质的情况下,使用强碱洗刷机油桶,并将未经无害化处理的强碱废液直接排入私自挖掘的渗坑内,对渗坑周边及地下土壤造成污染。淄博市周村区公安分局根据举报线索,并经对涉案地的排放液体取样鉴定,以路荣太涉嫌污染环境罪将其逮捕,并移送检察机关提起公诉。2016年12月20日,淄博市周村区人民法院以污染环境罪对其作出(2016)鲁0306刑初405号刑事判决。公益诉讼人山东省聊城市人民检察院依据相关法律、司法解释之规定,在淄博市目前尚未有符合法律规定的机关或社会组织提起民事公益诉讼的前提下,依法向淄博市中级人民法院提起环境公益诉讼。

 

【裁判结果】

淄博市中级人民法院经审理认为,被告路荣太因环境污染犯罪行为造成涉案地环境污染,事实清楚,证据充分。公益诉讼人要求路荣太承担污染土壤治理及生态修复的相关费用,于法有据。故判决被告路荣太在本判决生效后十日内,将污染治理及生态修复费38400.00元,支付至山东省生态环境损害赔偿资金账户。

 

【典型意义】

本案是《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》印发后,全省首例直接判令被告将生态修复金直接支付至山东省生态环境损害赔偿资金账户的案例。法院结合具体案情,考虑到本案环境污染的特殊性与被告路荣太被刑事羁押的客观事实,直接判令被告将生态修复金直接支付至山东省生态环境损害赔偿资金账户,用以补偿对环境的损害,判决内容具有可执行性,从而使得侵权人对侵权行为的责任承担更加清晰,减少了双方诉累。


案例二:中华环保联合会诉山东海科化工集团有限公司、王江伟、王红光、周景超土壤污染民事公益诉讼案
【基本案情】

2014年1月,山东海科化工集团有限公司将新建成品油罐区现场清理土方回填工程(含化工污水处理)承包给王江伟,王江伟将化工污水清理工程承包给没有处理危险废物资质的王红光,王红光又将污水处理事项交给没有危险废物处理资质的周景超。2014年1月19日至22日,周景超雇用司机将7车200余吨污水倾倒至东营市垦利区董集镇官庄村其父亲周某某承包土地挖好的沟内,造成大面积污染。倾倒的废水为HW35类危险废物,污染水面积2025平方米,污泥体积约为1148立方米,本次环境污染造成财产损失为8790750元。

 

【裁判结果】

该案受理后,东营经济技术开发区人民法院先行对修复费用进行裁决,并于2016年12月20日公开开庭进行了审理并组织调解,双方达成调解协议,并在人民法院报对调解协议内容进行了1个月的公告。公告期满,无人提出异议,于2017年3月22日,向原被告送达了调解书。被告山东海科化工集团有限公司已将案款付至法院专户,东营经济技术开发区人民法院主导的环境修复工作正有序推进。

 

【典型意义】

本案是山东省首起由基层法院审理的环境民事公益诉讼案件,通过调解中华环保联合会的诉请得到全部实现,且在调解过程中统筹考虑,预设了实际修复费用超过案款时的解决办法,堵塞了被告将可能以“一事不再理”作为抗辩的漏洞,一方面加快了环境修复进程,另一方面确保了修复费用足额到位,从而实现了环境公益诉讼的终极目的。东营市系山东省“黄蓝”两大国家战略叠加实施地,系黄河三角洲高效生态经济区的重要组成部分,通过环境公益保护当地生态环境,具有十分重要意义。


案例三:烟台市人民检察院诉王振殿、马群凯水和土壤污染损害民事公益诉讼案
【基本案情】

2014年2月至4月期间,王振殿、马群凯在没有办理任何注册、安检、环评等手续情况下,在莱州市柞村镇消水庄村沙场大院北侧车间从事盐酸清洗长石颗粒项目。在作业过程中产生至少60吨的废酸液,被王振殿储存于厂院北墙外的废水池内,期间因池侧壁和底部均存在裂缝,存在明显的渗漏迹象,渗漏废酸液对废水池周边土壤和地下水造成污染。后储存于废水池内的废酸液被抽到厂院外的排水沟,通过排水沟汇入村北的消水河,对消水河内水体造成污染。

 

【裁判结果】

烟台市中级人民法院经审理认为,王振殿、马群凯实施的环境污染行为与所造成的环境污染损害后果之间存在因果关系,二人应当对其污染环境造成社会公共利益受到损害的行为承担侵权责任。故判决王振殿、马群凯在烟台市环境保护局的监督下按照危险废物的处置要求将酸洗池内受污染沙土223吨进行处置,消除危险;如不能自行处置,则由环境保护主管部门委托第三方进行处置,王振殿、马群凯赔偿酸洗危险废物处置费用5.6万元,支付至烟台市环境公益诉讼基金帐户。同时,对莱州市柞村镇消水庄村沙场大院北侧车间周边地下水、土壤和消水河内水体的污染治理制定修复方案并进行修复,逾期不履行修复义务或者修复未达到保护生态环境社会公共利益标准的,赔偿因其偷排酸洗废水造成的生态损害修复费用72万元,支付至烟台市环境公益诉讼基金帐户。

 

【典型意义】

本案环境污染涉及地表水、地下水、土壤污染及危险固废的应急处置等一系列问题。该案审理的裁判结果,给出了水污染环境损害对于不同水质及对应不同环境功能敏感程度的水源区域计算环境生态损害修复费用的标准。对各级环保、国土资源行政主管部门全面推动矿山、地质环境治理恢复工作具有一定的借鉴作用。在该案件的审理过程中,法院认真分析了该环境污染案件的特点,充分考虑到预防和遏制环境污染行为的现实需求,积极推动污染水体的治理,有效实现对环境公共利益的保护。



如果说土壤污染防治法的出台是我国防治土壤污染,推进生态文明建设的必要措施,那么后续一系列土壤环境执法工作则是落实土壤污染防治法、扎实推进净土保卫战和打好污染防治攻坚战的必要保障,只有严格落实土壤污染防治法确立的各项基本制度及后续土壤环境执法工作,土壤污染防治法才会真正成为一部保障和实现人民群众吃得放心、住得安心的一部法律。




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